Aux Etats-Unis, Bernie Sanders propose l’annulation totale de la dette étudiante

Bernie Sanders. © Reuters

Bernie Sanders, candidat à la primaire démocrate pour 2020, propose d’annuler purement et simplement 1 600 milliards de dollars de dettes étudiantes. Une proposition qui va plus loin que celle d’Elizabeth Warren et qui est très critiquée par les démocrates modérés, mais qui répond à une vraie urgence. 

« Je n’emploie pas le mot souvent, mais ce que nous proposons est révolutionnaire. » C’est par cette phrase que le sénateur du Vermont Bernie Sanders, candidat à la primaire démocrate pour l’élection présidentielle de 2020, a annoncé lundi 24 juin son projet d’annuler purement et simplement 1 598 milliards de dollars (environ 1 403 milliards d’euros) de prêts étudiants pour les 44 millions d’Étasuniens qui en remboursent aujourd’hui.

Un projet de loi en ce sens sera déposé devant le Congrès par le sénateur et deux représentants démocrates, Ilhan Omar, du Minnesota, et Pramila Jayapal, de l’État de Washington. Il sera soutenu par la vedette des « démocrates socialistes » à la chambre, Alexandria Ocasio-Cortez, de New York.

« Il est temps d’appuyer sur le bouton d’annulation « reset button », a indiqué le candidat. Pour lui, il s’agit « d’en finir avec l’absurdité qui consiste à condamner une génération entière à rembourser à vie une dette pour avoir commis le crime de vouloir aller à l’université »« Nous ne devrions pas punir les gens parce qu’ils veulent une éducation plus élevée », a-t-il ajouté.L’intégralité du stock de dettes devrait être annulée dans les six mois. Son projet ne s’en tient pas à la seule annulation de la dette existante, mais prévoit également la gratuité des études dans les universités publiques de premier cycle ainsi qu’une attribution facilitée des bourses d’études destinées à couvrir les frais de livres, de transports et de logement et une limite aux intérêts des nouveaux prêts.

Le sénateur du Vermont entend répondre à un phénomène qui semble devenu incontrôlable. Les prêts étudiants n’ont cessé de progresser depuis trente ans. En 1990, leurs encours s’élevaient à 90 milliards de dollars. En 2006, on en était à 481 milliards de dollars. Depuis donc, les montants ont encore été multipliés par 3,3. C’est le fruit d’un double phénomène.

D’une part, la baisse du soutien public à l’enseignement supérieur. En 1990, la part du financement assurée par les étudiants de l’enseignement supérieur public aux États-Unis était de 25 %. Elle était de près de 50 % en 2015. Et de façon globale, les dépenses par étudiant en termes réels étaient en 2015 de 20 % inférieures au niveau de 1990 et de 15 % inférieures au niveau de 2008. De ce point de vue, les années Obama ont été assez catastrophiques.

Dans le même temps, la demande pour l’éducation supérieure a été de plus en plus forte, conduisant à une explosion du nombre de demandes de prêt. Là encore, la multiplication des emplois mal payés et précaires a conduit une grande partie des classes moyennes à chercher le salut du côté d’un relèvement du niveau d’études. Au prix d’un endettement élevé. Au bout du compte, cet endettement est un fardeau souvent intenable : 12 % des étudiants font finalement défaut et sont incapables de rembourser leurs dettes.

Ces emprunteurs en défaut sont souvent fichés et se retrouvent dans l’impossibilité d’emprunter pendant de longues années. Les autres doivent consacrer une large part de leurs revenus au remboursement de leur dette. Ils acceptent parfois des emplois peu qualifiés, renoncent à construire une famille, acheter un logement ou réaliser des dépenses importantes. Le phénomène est très inquiétant aux États-Unis.

Pour financer son plan estimé à 2 200 milliards de dollars, Bernie Sanders compte sur une taxe sur les transactions financières dont le projet a déjà été déposé et qui frappera les transactions sur les actions à hauteur de 0,5 %, sur les obligations à hauteur de 0,1 % et les dérivés à hauteur de 0,05 %. Beaucoup prédisent qu’une telle taxe ne produira pas un tel rendement.

La remarque est d’autant plus juste qu’elle vise officiellement à « réduire la spéculation » à Wall Street, autrement dit, à réduire le nombre de transactions et donc à réduire sa base fiscale. Comme pour une taxe sur le tabac ou l’alcool, on doit s’attendre à un rendement décroissant. Mais le problème du financement est sans doute moins élevé qu’on ne le croit.

Le projet de Bernie Sanders s’inspire  d’une étude parue en février 2018  par le Levy Economics Institute of Bard College, une université qui est aussi le centre de la « théorie monétaire moderne » (MMT) . L’une des rédactrices de l’étude, Stephanie Kelton, est également la tête de file de cette MMT.

Ce document estime que 75 % du stock de prêts étudiants sont émis directement par le département fédéral de l’éducation. L’État s’est déjà endetté afin de disposer des sommes à verser aux étudiants. Si la dette étudiante est annulée, la puissance publique renonce à récupérer ces sommes, mais n’a pas à s’endetter davantage immédiatement. Il lui faudra seulement le faire au fil de l’eau pour payer les intérêts de la dette contractée par l’État pour financer les prêts.

Les cris d’orfraie des républicains et de la partie « clintonienne » du parti démocrate au sujet du coût de la mesure sont donc clairement exagérés. Le financement de cette annulation ne concernerait que les 400 milliards de dollars de dette privée et les intérêts portant sur les 75 % restants. Ce n’est pas rien, puisque cela représente 2 % du PIB. Mais ce n’est pas 1 600 milliards de dollars. Une taxe sur les transactions financières serait tout à fait capable de faire face à un besoin qui ne serait plus alors que de 1 000 milliards de dollars. Il suffirait qu’elle rapporte la moitié de ce qu’envisage Bernie Sanders, qui s’appuie sur les calculs de l’institut Century, pour financer ce plan.

Au reste, même si ce rendement était encore plus faible, il n’y aurait nullement péril en la demeure. Car l’annulation de ces dettes aurait un effet bénéfique sur la croissance du pays. Les dettes étudiantes grèvent les budgets des parents, puis des jeunes qui doivent souvent, pour les rembourser, renoncer à certaines dépenses ou à des investissements comme l’accès à la propriété.  L’annulation pourrait permettre d’augmenter en moyenne de 86 à 108 milliards de dollars le PIB des États-Unis par an pendant dix ans, soit une croissance supplémentaire de 0,45 % à 0,55 %.

L’étude souligne qu’au fil du temps, des effets « socio-économiques » importants viendraient encore renforcer la croissance : meilleures opportunités de formation, plus large accès aux crédits à la consommation, impact positif sur la démographie… S’appuyant sur des modèles keynésiens et classiques, l’étude de l’institut Levy estime que, sans financement, l’annulation de la dette étudiante provoquerait sur dix ans une aggravation moyenne annuelle de 0,29 % à 0,37 % du PIB du déficit public. Si on ajoute la taxe sur les transactions financières, l’affaire paraît donc largement finançable.

Au reste, l’institut Levy souligne par ailleurs qu’une possibilité de financement sans contrepartie par la Fed, autrement dit par création monétaire sèche, peut être envisageable. Cette voie, qui n’a pas été évoquée par Bernie Sanders, est sans doute la plus proche des idées de la MMT. Mais la voie légale pour contraindre la Fed à accepter cette mesure est incertaine et la contrepartie pourrait être une augmentation brutale des taux d’intérêts qui nuirait à la croissance. L’Institut Levy rejette en effet l’idée d’un effacement au dépends du système bancaire et il faudra donc que la Fed rembourse les banques.

Sera-ce inflationniste ? Rien n’est moins sûr, mais la Fed pourrait prendre les devants. Dans un schéma complet de réforme monétaire où l’on instaurerait une garantie de l’emploi, une telle proposition serait envisageable puisqu’il existerait ce que les partisans de la MMT appellent un « coussin de protection » pour l’emploi. La radicalité des programmes démocrates pour 2020 ne va pas encore jusque-là.

La proposition de Bernie Sanders est une réponse claire à celle avancée par Elizabeth Warren, la sénatrice du Massachusetts qui est également candidate aux primaires démocrates. Elle aussi a pris un net tournant à gauche. 

Cette dernière a proposé en avril une annulation partielle et ciblée de la dette étudiante. Les dettes étudiantes de ceux qui faisaient partie d’un ménage ayant moins de 100 000 dollars par an de revenus (8 333 dollars par mois, soit 7 314 euros) pourront être annulées à hauteur de 50 000 dollars. Une annulation est prévue pour les ménages jusqu’à 250 000 dollars de revenus annuels. La proposition Warren suggère de réduire la dette pour 95 % des emprunteurs et de l’annuler pour presque les trois quarts. Comme Bernie Sanders, Elizabeth Warren a proposé la gratuité de l’éducation supérieure publique du premier cycle, des bourses plus nombreuses et un soutien aux universités où les minorités, notamment les Afro-Américains, sont les plus nombreuses.

Cette proposition d’Elizabeth Warren, plus ciblée, est évaluée à 1,25 milliard de dollars. Elle doit être financée par un impôt, celui sur la fortune qu’elle envisage de mettre en place. La sénatrice entendait ainsi répondre à la critique qui n’a pas manqué de se faire entendre après l’annonce du projet de Bernie Sanders : une annulation pure et simple de la dette étudiante profiterait d’abord aux plus riches, qui sont ceux qui peuvent emprunter le plus et qui s’engagent dans les études les plus chères.

Selon l’étude de l’institut Levy déjà citée, les 20 % les plus riches en termes de revenus ont contracté 33 % du stock de prêts étudiants. Les 20 % les moins riches n’en détiennent que 14 %. Mais l’étude met en avant deux éléments en faveur d’une annulation complète. D’abord, le poids relatif de la dette est plus fort pour les bas revenus que pour les hauts revenus. Le « cadeau » est donc inversement proportionnel à la fortune, comme l’affirme l’économiste Marshall Steinbaum.

On n’est donc pas dans la logique des baisses d’impôts d’Emmanuel Macron, Ronald Reagan ou Donald Trump qui bénéficient d’abord aux plus riches. L’effet distributif de la mesure va  plutôt dans le sens de la baisse des inégalités. C’est aussi oublier que la part des minorités parmi les étudiants endettés est plus forte et que les étudiants afro-américains ou hispaniques s’endettent aussi davantage. Selon l’institut Levy, 84 % des étudiants afro-américains sont endettés contre 67,5 % des Blancs et le niveau d’endettement moyen est supérieur de 14 %. 

Surtout, cette annulation a des effets plus globaux. Compte tenu des taux pratiqués pour ces prêts, qui peuvent atteindre 8 %, soit 2,5 fois le taux de la Fed, et la faiblesse de la dynamique des salaires aux États-Unis, la ponction exercée par cette dette est très négative sur l’ensemble de l’économie. Elle maintient souvent des jeunes dans des métiers où ils sont surqualifiés, réduisant l’emploi des personnes sous-qualifiées et pesant sur la croissance de la productivité du pays.

L’étude identifie d’autres effets négatifs : réduction des créations d’entreprise, plus grande vulnérabilité des ménages aux chocs économiques, réduction générale de la consommation, manque de moyens pour financer des formations, notamment dans les PME, ce qui réduit le niveau de gamme de l’économie. Bref, une annulation globale fait davantage sens qu’une annulation ciblée en termes macroéconomiques et est plus susceptible, en conséquence, de trouver un financement par l’effet sur la croissance. Dès lors, la proposition de Bernie Sanders n’est pas qu’une surenchère sur le plan Warren comme la presse d’outre-Atlantique semble le penser. C’est aussi un plan économiquement cohérent.

Les démocrates modérés, qui n’ont guère de proposition pour régler un problème au cœur des difficultés économiques du pays, n’ont pas ménagé leurs critiques contre ces plans : ils seraient  au profit des plus riches et dangereux sur le plan économique. Beaucoup évoquent une envolée de l’inflation, d’autres un effet négatif par le biais du phénomène de « neutralité ricardienne » (largement peu vérifiée dans les faits) selon laquelle les ménages réduiraient leurs dépenses en prévision des hausses d’impôts futures.

L’argument le plus pertinent vient cependant d’un article du New York Times qui pose la question de l’après annulation : si, une fois la dette annulée, les étudiants doivent continuer à s’endetter pour poursuivre leurs études, ce sera un coup d’épée dans l’eau. Il faudra alors annuler de façon permanente la dette étudiante, ce qui sera une porte ouverte à des surfacturations de la part des établissements privés. 

De fait , l’annulation ne règlerait pas toutes les difficultés du moment. Les propositions de Bernie Sanders et Elizabeth Warren de rendre gratuit l’enseignement public de premier degré ne viendrait éteindre qu’une partie des sources d’endettement, estimée à 45 %. C’est une proportion non négligeable, qui devrait tarir la demande de prêts.

La question est dès lors de savoir comment l’on peut financer l’accès au cycle supérieur, legraduate program. Ce cycle, qui débouche sur les maîtrises et les doctorats ainsi que sur les enseignements qualifiants de droit, de commerce et de médecine, est très largement dominé par des institutions privées. Et pour y avoir accès, même après l’annulation, il faudra sans doute encore avoir recours à l’endettement. Bernie Sanders a reconnu qu’il n’entendait pas réguler cette partie de l’enseignement.

C’est peut-être là le véritable point faible de cette mesure. Mais il faut sans doute prendre en compte l’ambition plus large des deux candidats démocrates : il s’agit de briser la dynamique qui a conduit à l’explosion des prêts étudiants. La gratuité et les bourses dans le premier cycle permettraient de réduire le montant global des prêts nécessaires pour le second cycle, sauf s’il y a emballement des prix à ce niveau. Cette dernière hypothèse est possible mais pas certaine : seulement s’il est possible, avec un diplôme du premier cycle, de trouver un emploi mieux rémunéré et plus stable qu’aujourd’hui.

Si les réformes économiques réduisent cette trappe à la précarité et à la pauvreté et si la qualité des formations s’améliore, la demande de formations longues sera moins élevée. Le mécanisme qui conduit à l’explosion des prêts serait donc brisé. Dès lors, on peut imaginer que les étudiants les mieux formés disposeront de revenus leur permettant de rembourser leurs prêts.   

Reste un dernier point, toujours présent au cœur des restructurations de dettes : une génération sera exemptée de dettes alors que la précédente et la suivante devront les rembourser. C’est certes fort injuste en soi, surtout au niveau individuel, mais c’est le fonctionnement normal des cycles de dettes. La génération précédente avait un niveau de dette plus supportable, celle qui suit pourra s’endetter de façon plus soutenable. L’intérêt général peut exiger une annulation partielle ou totale. Souvent, c’est aussi une façon de permettre un recours plus sain à l’endettement.

Contrairement à ce que semble dire l’éditorialiste du New York Times, une annulation, même générale, ne signifie pas nécessairement la nécessité d’une annulation permanente de la dette. Si tel était le cas, il faudrait du reste nationaliser le second cycle. C’est, au contraire, permettre à la nouvelle génération de contracter de nouvelles dettes dans de meilleures conditions. Ce qui est certain, c’est que le niveau actuel de dettes étudiantes est insoutenable. Et les démocrates modérés n’ont guère de réponse à cette urgence.

26 JUIN 2019 PAR ROMARIC GAUDIN

© Le Monde

 

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